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加拿大“公益訴訟”與環境司法保護
發布時間:2018-11-26 16:32:12作者:呂洪濤 林儀明來源:
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201892日至22日,最高人民檢察院組織全國民行條線業務骨干前往加拿大進行業務培訓,學習加拿大“公益訴訟”與環境司法保護方面的相關制度與經驗。

加拿大“公益訴訟”制度的主要內容

加拿大存在部分類似于我國公益訴訟制度的一種訴訟模式,英文名為“Class Action”,通常譯為集團訴訟或團體訴訟。魁北克民事訴訟法第571條將集團訴訟定義為“能夠使提出請求的人中的一位成員在無需授權的情況下即可代表集團所有成員以及集團的一種程序性手段”。但與我國公益訴訟不同的是,可以提起訴訟的主體主要為受到不法侵害的受害者,起訴的首要條件是必須證明原告與侵害事實存在聯系。

(一)集團訴訟的目標

在“加拿大購物中心股份有限公司v.Dutton”案中,加拿大最高法院提出了作為集團訴訟優勢的三個主要目標:

第一,合并具有相似事實及法律基礎的訴訟請求,節約司法資源。由于被訴的事件只被提起一次而不是很多次,因此,集團訴訟程序使司法資源被更有效地利用。

第二,集團訴訟程序使民眾更好地獲得正義。訴訟程序會產生大量成本,單個主體由于動力不足會覺得起訴不太值當。因此,以集團訴訟的方式可以更好地尋求賠償、追求正義。

第三,集團訴訟的目的是阻止事實上的或潛在的不良行為者給“眾多人造成少量的損害”。集團訴訟讓當事人有機會制裁那些不法行為,如果制造商害怕潛在的集團訴訟,那么就會據此調整其行為。

(二)集團訴訟的申請與批準

1.集團訴訟的申請。在魁北克,集團訴訟程序是雙重的。只有當申請被法院批準,案件才會被共同審理。申請批準提起集團訴訟必須先向擁有集團訴訟專屬管轄權的魁北克高等法院提出。通常情況下,獲得批準決定的延長期限為兩年半。

根據比例原則,申請批準只能被口頭抗辯,并且不能包含任何未被法院認可的證據。一旦申請提交,首席法官必須指派一位負責主持訴訟的特別案件管理法官,其要審理所有與該集團訴訟有關的程序性事項。

2.集團訴訟的批準。(1)法院的批準。特別案件管理法官在評價該集團訴訟案是否應該被批準時要看是否與民事訴訟法第575條規定的四項標準符合。如果法官不確定是否應該批準該集團訴訟,那么就批準,這是為了更好地實現公平正義。批準集團訴訟的裁決界定了集團范圍,其中的成員將受判決的約束,如此一來,就可以確定哪些人是集團成員。(2)選擇性退出機制。魁北克集團訴訟程序功能是建立在“選擇性退出”機制上的。批準集團訴訟的判決對成員們公開發布通知,給大家提供了充足的時間決定是否“選擇性退出”。一個希望選擇退出的成員如果遵循退出程序并在期限屆滿前通知了法庭書記員,那么他將不受該集團訴訟最終判決的約束。

(三)集團訴訟批準后的步驟及審判

如果集團訴訟被批準,那么初始申請必須于3個月之內遞交到法院辦公室。批準判決將決定事件被合并處理,并決定該集團訴訟案提起的地區。魁北克民事訴訟法規定了對批準集團訴訟判決的上訴權以及對拒絕批準判決上訴的可能。已決案件獲得的既判力對沒有選擇退出的集團成員都有約束力。

1.賠償金的分配。如果從證據中可以得出充分且精確的總賠償額,那么采用共同恢復的形式。對賠償金進行清償、分配要在償還訴訟費等原告支出后進行,以上的金額均由法院決定。在單獨恢復的情況下,法庭必須確定每位成員的訴求。只有提交了單獨請求的成員才能夠得到被告的賠償。

2.政府對集團訴訟的扶持。集團訴訟適用“敗訴方支付規則”,這意味著敗訴一方當事人需支付訴訟開支。在集團訴訟中,原告代表承擔著支付成本的風險,但這種風險在魁北克會被控制在最小。加拿大具有幫助原告代表承擔集團訴訟開支的公共基金。

(四)和解

在魁北克,大約有82%的集團訴訟案件以和解結案。大量集團訴訟案件在法院批準前后通過訴訟外糾紛解決程序結案。集團訴訟的和解必須在當事人之間以公平商討的方式進行,并由法院同意,從而保證公平性。為了保護缺席磋商的其他集團成員利益,法律規定和解只有在法院批準的情況下才能生效。

(五)跨省集團訴訟

加拿大法院已經認可了國家集團訴訟,也稱為跨司法區集團訴訟,其中集團成員不限于一個特定省份的居民而是加拿大任何符合特定集團對成員定義的居民。根據魁北克民事訴訟法第577條規定,法官不能僅僅因為集團成員是一起已在魁北克省外提起訴訟的跨司法區集團訴訟案中的一員而拒絕批準集團訴訟。但在實踐中,加拿大不同省份司法管轄之間缺乏協調,跨司法區集團訴訟也存在憲法問題。

加拿大環境司法保護制度的主要內容

20世紀70年代后,加拿大聯邦陸續制定了大量的有關環境保護方面的成文法律和行政法規,環境法逐步成為加拿大獨立的法律部門。

(一)各級政府的環境責任

在加拿大,預防和控制污染主要是省級政府或市政府的責任。加拿大環境保護法及漁業法是兩個最主要的治理全國污染行為的聯邦法令。

加拿大環境保護法授予聯邦政府環境保護的廣泛權力。該法禁止廢物在加領海無許可處理和傾倒;規制了四種空氣污染,并限制了其濃度。除此之外,溫室氣體(如二氧化碳)的減排也是聯邦政府的優先責任。

漁業法的主要目的在于規制在加領海和內海商業水產的捕獲,并包括不少反污染條款。針對不同事項,漁業海洋部、省或市政府、聯邦政府都具有一定的管轄權。

加拿大國會在環境保護領域也積極發揮作用,比如,國會專門聘用一批環保領域的專家組成環境委員會。環境委員會每年至少完成三份環保方面的專業報告,對政府履行環境保護職責的措施與成效予以客觀評價;其還經常與公民和社會組織開展互動,在完善立法和規范執法方面發揮了積極作用。

(二)對污染環境行為的調查與追責

1.對污染環境行為的調查。(1)負責環境污染調查的部門。在安大略省,環境司法案件的調查和起訴都由環境保護與公園部(下稱MEPC)下的聽證與檢控部門負責。調查員負責收集涉嫌違法的證據,并在必要時讓個人承擔相應責任。調查的手段主要有三個方面:第一,環境取證;第二,情報及特別服務;第三,項目分析。(2)調查程序。調查的啟動需要符合一定的標準和條件,否則不得對案件進行調查。標準有四個:存在風險;有證據證明;定罪結果可預見;有一定價值。調查獲取的證據通常包括以下幾種:目擊證人的觀察、環境影響報告、照片和媒體、公司記錄、根本原因報告、環境樣本。調查工具包括搜查令及調查令。

調查人員和當地主管協作來對案件結果進行綜合評估以決定是否將其提交給檢察官。當出現案件未被證實、缺乏證據、遵守規定、盡職抗辯的情況下,案件便終止了。案件審查人檢查每份調查報告并提出建議以提高質量、補充證據的不足。分支機構主任對轉送起訴審查的案件作出最后決定。起訴審查由皇家起訴人基于以下兩個標準完成:有定罪的合理預期、起訴基于公共利益。

2.檢察官負責起訴。(1)起訴團隊。作為一個法律部門,MEPC有大約50名律師,由經驗豐富的律師作為組長帶領不同團隊。起訴團隊由13名律師組成,被指派起訴的律師被稱作是皇家律師或檢察官。(2)起訴過程。在調查部門進行調查后,調查人員將會把收集的證據匯編成簡報遞交給檢察官。隨后,檢察官對簡報進行審查以確保收集到的證據足以證明某人的違法行為確鑿無誤。檢察官必須確認是否具有合理的定罪預期以及是否基于公共利益進行訴訟,并在案件進入法庭階段后對上述問題繼續進行判斷。檢察官一般會采取積極行動,謀求被告人通過認罪答辯的方式結束案件,以此來節省司法成本。

懲罰措施除了罰金之外,還有賠償金、緩刑等,判決類型具有很大的靈活性。在罰金刑判罰的同時,法官還會要求被告人額外交納一筆相當于罰金25%的補償金,主要用于環境污染受害者的救濟。法院尊重檢察官與被告人達成的和解協議,在檢察官與被告人達成協議并提交給法庭時,如果法庭拒絕采用雙方的合意并決定作出不同的判決,那么應當給予令人信服的理由。

對我國的啟示

雖然加拿大的公益訴訟與環境司法保護制度與我國有顯著區別,但一些具體的法律制度和措施可被借鑒,成為我國公益訴訟和環境司法制度的有益補充。

一是采取辦案組等形式整合相關檢察資源。目前,我國正在開展司法責任制改革,新近修改通過的檢察院組織法明確規定可以采取檢察官獨任或辦案組模式辦案。對于需要追究刑事、民事、行政中兩種以上責任的案件時,檢察機關可以借鑒加拿大環境保護刑事、民事、行政“三訴合一”的公益訴訟模式,有效整合刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟力量,綜合全案考慮主要采取何種訴訟方式以及提出哪些訴訟請求,避免重復、過度評價同一違法行為,浪費司法資源等問題。

二是完善公益訴訟的相關配套措施。我國公益訴訟制度存在不少的細節問題需要進一步完善。比如,在食藥品安全公益訴訟領域,可借鑒加拿大消費者保護集體訴訟方面的經驗,建立懲罰性賠償制度,對不法的生產者與銷售者予以有力震懾。同時在具體訴訟過程中,采取科學有效的方法鎖定受害群體范圍,更加準確地提出賠償請求,為受害者提供更加有效的救濟。又比如,可借鑒加拿大政府幫助集團訴訟的相關做法,成立一些環境公益基金,專門用于支持和鼓勵相關主體提起環境損害賠償訴訟和公益訴訟,并通過勝訴獲得的環境損害賠償金來補充環境公益基金。

三是在環境司法中落實恢復性司法理念。加拿大檢察官在指控環境違法犯罪的過程中,并不一味追求定罪量刑,相反,80%以上的案件都是通過訴前磋商予以解決的,多數案件中的當事人都沒有被判處實刑。這對我國的生態環境檢察工作有一定的啟發價值,在公益訴訟過程中要積極理性地通過訴前磋商的方式,促使被告人主動承擔相應的環境修復責任,減少耗費大量司法力量卻無法得到有效執行的問題。

四是在教育培訓方面,建立常態化的互動交流機制。探索與國外一些知名高校、政府部門、司法機構等建立常態化的聯系機制,定期選派檢察官前往學習培訓,在全面了解發達國家法律制度和司法實踐的基礎上,有針對性地在高校就某方面的法律進行較長時間的研究,拓展檢察官的國際視野,吸收借鑒國外先進經驗,豐富和完善檢察實踐,提升工作水平。同時也通過對外交流,介紹和傳播中國特色社會主義檢察制度,增進各國法律界人士對我國檢察工作的了解、理解和認同。

(原載于《檢察日報》1122日理論版,作者分別為最高人民檢察院民事行政檢察廳副廳長、上海市人民檢察院民事行政檢察處副處長)

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